ASSESMENT OF INTRUMENTS TO IMPROVE FUEL POVERTY IN LATIN AMERICA: CHALLENGES AND BACKGROUND IN THE ELECTRICITY SECTOR

Balbina Griffa

EEyN-UNSAM

bgriffa@unsam.edu.ar

Leandro H. Marcó

EEyN -UNSAM

lmarco@unsam.edu.ar

Fecha de recepción: 20/11/18 Fecha de aceptación: 15/05/2019

1. Introducción

En la actualidad el acceso y el uso continuo de la energía eléctrica en el hogar es considerada una necesidad fundamental para alcanzar el desarrollo y mejorar la calidad de vida de la población. Aquellos hogares vulnerables, que no cuentan con los recursos económicos suficientes ya sea para acceder al servicio o pagar por el mismo, requieren de un programa de asistencia social que los contenga. 

Históricamente eran dos las principales causas de la pobreza energética sobre las que trabajaban los gobiernos. Es ampliamente reconocido que el origen de la pobreza energética se relaciona con el nivel de ingresos y los precios de la energía. Por ello, los instrumentos de política diseñados para combatirla fueron la tarifa social y la compensación económica. En los últimos años, ha comenzado a reconocerse un tercer factor desencadenante de la pobreza energética, la baja eficiencia energética alcanzada en las viviendas vulnerables. Así, en Europa se están desarrollando programas destinados a que los hogares vulnerables puedan realizar mejoras de eficiencia energética, y de esta forma, combinar objetivos socioeconómicos, energéticos y ambientales.

En este artículo nos proponemos recorrer en qué consisten los instrumentos de política que utilizan los países para combatir la pobreza energética, luego identificar los elementos clave a definir en el diseño de los instrumentos, seguido por una recorrida de la actualidad de América Latina y Europa y, por último, entender cuáles son los desafíos que enfrenta la región en la materia.

1. ¿Qué es la pobreza energética? y ¿Cuáles son sus causas?

La revisión de la literatura especializada coincide en una definición general de pobreza energética, asociándola a aquellos hogares que no pueden acceder a servicios energéticos modernos o bien no logran afrontar el pago de los servicios energéticos o bien deben destinar una parte excesiva de sus ingresos para pagarlos.

El riesgo de los hogares de caer en la pobreza energética puede ser considerado a partir de cinco factores clave: a) el incremento del precio de la energía en relación al incremento de los ingresos del hogar, b) la posibilidad de acceder a energéticos más económicos c) las necesidades energéticas del hogar d) el nivel de eficiencia en el uso de la energía y d) las políticas públicas orientadas hacia estos grupos.

El funcionamiento de los mercados energéticos claramente puede tener un impacto en mejorar dicha situación, resguardando las garantías de los consumidores, ofreciendo tarifas competitivas (y acceder a ellas) y promoviendo el uso eficiente de la energía.

1. Instrumentos para enfrentar la pobreza energética

En términos generales, podemos identificar dos reconocidos instrumentos para enfrentar la pobreza energética. Dichos instrumentos tienen una relación directa con las causas de la pobreza energética: transferencias directas a los usuarios que pueden adquirir las características de un sistema de tarifa social o bien de compensación económica y, por otro lado, las medidas de eficiencia energética sobre hogares vulnerables.

La tarifa social es un instrumento que otorga una tarifa de electricidad diferenciada a los hogares vulnerables seleccionados hasta un umbral de consumo predeterminado. Luego de ese umbral de consumo, el hogar vulnerable abona la tarifa de mercado.

La principal ventaja de la tarifa social como instrumento de política social en el sector eléctrico, es la oportunidad de mejorar las condiciones de equidad, tratando de garantizar que los sectores de menores recursos puedan satisfacer sus necesidades básicas de electricidad a un costo razonable desde el punto de vista de su capacidad de pago. 

Sin embargo, este instrumento también presenta bastantes cuestionamientos. Primero que es un mecanismo de corto plazo, es decir, si bien alivia y mejora oportunamente la calidad de vida del hogar, no representa una solución de largo plazo para el mismo. Segundo, se cuestiona desde la perspectiva de la eficiencia económica y desde la arista ambiental por representar un subsidio a la energía.

La compensación económica es un instrumento que otorga un monto de dinero determinado para ser utilizado en el pago de la factura de electricidad. Este instrumento en general recibe las mismas críticas que la tarifa social. La diferencia de este instrumento es que no interfiere en los precios de la energía, y, en muchos casos, es activado por una cantidad de tiempo determinado frente a una suba fuerte del precio de la energía.

La eficiencia energética consiste en realizar acciones que disminuyan el uso de la energía sin afectar el bienestar del usuario. Crear el marco adecuado para que se adopten medidas de eficiencia energética en los hogares vulnerables es también un instrumento de política social en el sector eléctrico. Las medidas de eficiencia energética pueden clasificarse en aquellas orientadas a mejorar la utilización de los artefactos existentes y aquellas que implican un cambio de artefacto por uno más eficiente. Así, algunas de las medidas que pueden mejorar el uso de la energía en los hogares vulnerables podrían ser: a) recambio de luminaria b) mejoras en la climatización c) aislamiento d) calentamiento de agua e) reemplazo de artefactos viejos e ineficientes (equipos obsoletos), entre otros. Este instrumento, en general, también contempla campañas educativas-informativas y, de esta forma, lograr que el hogar realicé un uso más eficiente de la energía. 

Las ventajas de este instrumento son notorias. Una política de eficiencia energética aplicada en un hogar con dificultades de afrontar el pago de sus servicios energéticos provoca una mejora continua en la vivienda, una mejora que el hogar se apropia. Por ello, este instrumento tiene un impacto de largo plazo sobre los hogares, incluso pudiendo reducir los casos de pobreza energética en el futuro. La literatura también identifica importantes co-beneficios, es decir beneficios no energéticos, asociadas a lograr mejoras de eficiencia en los hogares vulnerables (IEA, 2012).

Los especialistas reconocen que luego de mejorar la eficiencia energética en un hogar vulnerable, la demanda de energía podría no disminuir. Ello se explica por la demanda insatisfecha que probablemente presente este hogar previo a la mejora realizada.  La literatura reconoce este resultado bajo la denominación “efecto rebote” (ELSEVIER, 2011), describiéndolo como un efecto indeseable que se genera en la demanda de energía producto de una mejora en el rendimiento energético del hogar. 

1. Desafíos en el diseño del instrumento: focalización, alcance y financiamiento

Si bien existe consenso acerca de la existencia de la problemática referida como pobreza energética y la definición general de la misma, al momento de diseñar o perfeccionar el instrumento que permita ayudar a la población afectada, los hacedores de políticas enfrentan el desafío de diseñar una focalización apropiada, calcular el alcance del instrumento seleccionado y definir su financiamiento.

La focalización de la pobreza energética es un desafío en sí misma y requiere considerar las características de cada país o estado, la evaluación de la disponibilidad de estadísticas e información que permitan la selección deseada y los costos asociados a estos procesos. La selección de los beneficiarios de las políticas sociales en el sector energético, es una de las aristas más importantes en el diseño del instrumento.

El éxito de un mecanismo de focalización va a depender en gran parte de que el programa logre incluir la mayor cantidad de usuarios que necesitan la asistencia (que se encuentran en pobreza energética), y evitar que se incluya a aquellos usuarios que no la necesitan. El primer caso se conoce con el nombre de Error de Exclusión, es decir, cuando se deja afuera del programa a usuarios que deberían ser incluidos, mientras que en el segundo caso, nos encontramos con el Error de Inclusión, cuando se incluye dentro de los beneficiarios a consumidores que por su condición socioeconómica no requieren de la ayuda.

Existen dos grandes clasificaciones de mecanismos de focalización para políticas sociales en el sector energético. Las diferencias se centran en cómo se identifica al usuario beneficiario y para ello consideran:

• Las características socioeconómicas del hogar, que pueden ser observadas en forma directa o indirecta: 

Directa: los hogares califican según un mecanismo previamente establecido para comprobar el nivel de ingresos o bien características seleccionadas por el regulador que lo ubiquen en la zona de riesgo de la pobreza energética, entre las más utilizadas se encuentran desempleo, discapacidad, personas de edad avanzada, conectividad a servicios energéticos, entre otros.

Indirecta: los hogares califican según sus características habitacionales o la región/zona donde se encuentran, entre otros.

• El nivel del consumo eléctrico del hogar, los hogares califican según su nivel de consumo eléctrico, es decir, se beneficia a todos los hogares que consuman hasta un tope de energía establecido (por ejemplo poniendo un corte de una cantidad de KWh mes).

La focalización por características socioeconómicas, define grupos de consumidores vulnerables en base a alguna característica relevante que selecciona el regulador. La ventaja de este modo de focalización es la posibilidad de minimizar los errores de inclusión y exclusión, mientras que sus limitaciones son los costos administrativos asociados. A medida que se complejiza la selección de beneficiarios se requiere de bases de datos actualizadas, mecanismos de verificación y control, entre otros, que pueden elevar mucho los costos y hacerlo inviable.

La focalización por nivel de consumo, define grupos de consumidores beneficiarios en base a un nivel de demanda de energía eléctrica. La ventaja de dicho mecanismo son los bajos costos administrativos que presenta debido a su simplicidad. La desventaja es que existe un alto riesgo de elevar el error de inclusión y exclusión, al no existir necesariamente una relación significativa entre los niveles de ingreso y consumo. Bajo esta modalidad podrían quedar incluidos como beneficiarios gran cantidad de hogares habitados por un solo integrante y podrían quedar excluidos aquellos con familias numerosas y equipamientos ineficientes.

Luego de seleccionar la focalización que mejor se adapte al ámbito de aplicación, el diseño de un instrumento requiere definir el alcance del mismo. En el caso de la tarifa social, requiere definir la cantidad de electricidad que se va a subsidiar (consumo meritorio), en el caso de un instrumento de compensación económica requiere definir el monto de dinero que se otorgará por hogar y, por último, respecto de las medidas de eficiencia energética hay que identificar qué medidas se podrían adoptar.

Por último, y en coordinación con la focalización y el alcance, se debe decidir cómo se va a financiar el instrumento. En la experiencia empírica aparecen algunos métodos bien diferenciados. Algunos países elijen un sistema de subsidios cruzados, donde un grupo de usuarios paga una tarifa mayor para cubrir la diferencia entre la tarifa y lo que se le cobra a los consumidores beneficiados por la tarifa social. Este mecanismo recibe críticas debido a que no es eficiente en cuanto a las señales de precios, ciertos usuarios pagan una tarifa superior al costo de prestación del servicio mientras que otros pagan una tarifa menor al costo. Así también, aquellos hogares que se encuentran cerca de la línea de pobreza energética pueden ser afectados y ampliar la problemática. Algunos países dejan en manos de las empresas de energía afrontar estos costos, que si la empresa lo traslada a tarifas, el análisis sería muy parecido al caso anterior. Otra forma de financiarlo, es aplicando directamente fondos del Estado, pudiendo generarse un conflicto en la asignación de los recursos públicos. También aparecen posibilidades de financiamiento mixto.

1. Instrumentos para combatir la pobreza energética
2.  Actualidad de América Latina

Al observar la experiencia de los países de América Latina encontramos que el instrumento más utilizado en la región es la tarifa social. También encontramos instrumentos de compensación económica y, en muy pocos casos, medidas de eficiencia energética orientadas a los consumidores vulnerables de electricidad.

Con el objetivo de mostrar la pluralidad de criterios existentes en América Latina a la hora de diseñar el instrumento para combatir la pobreza energética, se seleccionaron seis países que se presentan en la siguiente tabla. 

Tabla 1: Instrumentos para combatir la pobreza energética en países seleccionados de América Latina

Lo más significativo a destacar del relevamiento y del cuadro que lo sintetiza son los criterios adoptados para el diseño del instrumento. En cuanto a los instrumentos elegidos, encontramos que la gran mayoría de los países cuentan con mecanismos de tarifa social. 

Luego, en cuanto a los métodos de focalización, allí aparece una mayor diversidad, que van desde los más sencillos como el caso de Bolivia y Perú, donde se subsidia a todos aquellos usuarios que su consumo de energía sea hasta 70 KWh/mes y 100 KWh/mes respectivamente, pasando por mecanismos un poco más sofisticados como ser el de Argentina, Brasil y Chile donde se consideran variables socioeconómicas para el otorgamiento de la tarifa social, y en el extremo, el caso más sofisticado que es el de Colombia donde el mecanismo de focalización es en base a la “estratificación socioeconómica” y se realiza mediante la observación directa de las características de la vivienda.

No existen gran cantidad de estudios en América Latina que midan los errores de inclusión y exclusión de los instrumentos diseñados en cada país. Podemos citar un estudio que se realizó para Bolivia, donde la focalización se realiza por nivel de consumo de electricidad, los autores estimaron para un período determinado que la tarifa social del país presentó un error de exclusión del 38% y un error de inclusión del 33%.

En cuanto al consumo meritorio elegido por cada país, en los casos seleccionados difiere desde un mínimo que presenta Bolivia de 70 KWh/mes hasta el máximo que presenta Brasil con 220 KWh/mes. En este punto es muy importante considerar las características climáticas del ámbito de aplicación del instrumento elegido. Por ejemplo en México existe un instrumento de subsidio a la energía en los meses del verano para que las familias puedan climatizar sus hogares y soportar las altas temperaturas.

En relación al mecanismo de financiamiento elegido por los países, también encontramos diversidad de elecciones. En algunos países el instrumento se financia a partir de subsidios cruzados, en otros casos se utilizan recursos públicos y, en otros, es sustentado por las empresas de energía.

Mientras tanto, en términos de eficiencia energética en general, los países de América Latina presentan situaciones muy diversas. Se destacan México y Brasil, que desde hace tiempo vienen realizando exitosos programas en el área. “En contraste, en la gran mayoría de los países de la región los avances han sido más lentos. No obstante, desde hace ya algunos años a nivel regional se constatan importantes progresos en la materia, ya sea con la promulgación de leyes de eficiencia energética, la creación de agencias o unidades específicas encargadas de la temática, o la incorporación de planes de EE al proceso de planificación general del sector energético. La necesidad de actuar frente a los desafíos impuestos por el cambio climático también ha influido en el realce que se le está dando a los temas relacionados con la EE». En particular, en cuanto a medidas de eficiencia energética dirigidas a los hogares vulnerables, no se encuentran casos de relevancia en América Latina. 

1.  Actualidad de Europa 

Las medidas adoptadas por los países Europeos para beneficiar a los consumidores vulnerables son amplias y varían entre países: algunos se centran principalmente en la política social y otros en una combinación más amplia de política social y energética.

La pobreza energética es una preocupación vigente en Europa. La Unión Europea lanzó en el año 2018 el Observatorio de la Pobreza Energética de la UE (EPOV, por sus siglas en ingles). Entre los objetivos del Observatorio se encuentran profundizar los conocimientos sobre el alcance de la pobreza energética en Europa y el estudio de prácticas y políticas innovadoras para combatirla.  

En Europa encontramos una variedad de instrumentos que muchas veces conviven en el mismo esquema: medidas de eficiencia energética para los consumidores vulnerables, compensación económica para afrontar la factura eléctrica o tarifa social, campañas de información para los usuarios, fomento del intercambio de información entre los actores sectoriales para lograr una mejor focalización, mecanismos para garantizar que a los consumidores vulnerables no se les discontinúe el servicio en épocas críticas (muy bajas o muy altas temperaturas).

También encontramos variedad de criterios de focalización. Entre ellos clasificar a los consumidores vulnerables de electricidad en función de umbrales de ingresos (Grecia, Malta y Rumania), porcentaje que representan los gastos de energía en los ingresos de los hogares (Inglaterra, Escocia e Irlanda), características de los consumidores como pueden ser la edad, enfermedades crónicas, etc. (Bélgica, Eslovenia, España y Rumania).

Una diferencia importante de Europa respecto de AL es el esquema de Obligaciones de Eficiencia Energética que tienen los Estados miembros. En el marco de este esquema, algunos países han adoptado medidas de eficiencia energética sobre los consumidores vulnerables. El artículo 7 de la Directiva relativa a la Eficiencia Energética (2012/27 / UE) establece que “dentro del esquema de Obligaciones de Eficiencia Energética (OEE), los Estados miembros podrán: incluir requisitos con finalidad social en las obligaciones de ahorro que impongan; por ejemplo, la aplicación con carácter prioritario de un porcentaje de medidas de eficiencia energética a los hogares afectados por la pobreza energética o a las viviendas sociales».

Al momento, cinco países incluyen medidas específicas con objetivos sociales en sus esquemas de OEE, bien ofreciendo un reconocimiento mayor cuando las medidas de eficiencia son tomadas en hogares vulnerables o bien requiriendo a los sujetos obligados a cubrir un porcentaje mínimo con medidas de eficiencia energética sobre hogares vulnerables.

La implementación de políticas de eficiencia energética dirigidas a los hogares vulnerables, genera una clara sinergia entre las políticas sociales, energéticas y ambientales. Al focalizar en los hogares vulnerables se reemplaza parcialmente subsidios a la energía, logra un mejor uso de la energía y, asociado a ello, reduce emisiones de CO2. 

Las medidas de eficiencia energética en los hogares vulnerables en Europa no están libres de cuestionamientos. Si las medidas se realizan en la órbita de los esquemas de OEE, algunos especialistas cuestionan la capacidad real de dichas medidas de reducir el consumo energético. La literatura reconoce el efecto rebote en dichos casos, ello podría ser un desafío para los objetivos de ahorro de energía de las OEE.

1. Desafíos para América Latina en la mejora de instrumentos para combatir la pobreza energética

Los desafíos para América Latina en términos de instrumentos para combatir la pobreza energética son amplios.

Empezando por los instrumentos, las políticas de tarifa social y apoyo financiero son las que predominan en América Latina. En términos generales son aceptadas como una medida de impacto instantáneo y positivo sobre las familias que lo perciben. Sin embargo, son instrumentos de corto plazo y, por ello, no ofrecen una solución de largo plazo para la pobreza energética. 

La experiencia europea muestra que los Estados miembros tienen una tendencia a acompañar las medidas de apoyo financiero o tarifa social, con medidas de eficiencia energética en hogares vulnerables que permiten mejorar la calidad de vida de los hogares y que presentan una gran cantidad de co-beneficios. Una política de eficiencia energética aplicada en un hogar vulnerable provoca una mejora continua en la vivienda, una mejora que el hogar se apropia y una perspectiva de reducción de la pobreza energética en el futuro. Si los países de América Latina comienzan a incluir metas de eficiencia energética en sus agendas, quizá sería la oportunidad para evaluar la implicancia de la aplicación de dichas medidas sobre los hogares vulnerables.

En cuanto al diseño del instrumento, los desafíos de América Latina aparecen en lograr una focalización de los beneficiarios más precisa. Para combatir la pobreza energética es esencial conocer donde se encuentra y quienes son los grupos afectados. Así, se necesitan lograr mecanismos de focalización que justifiquen el ingreso de la familia al beneficio, desarrollando y vinculando información y bases de datos. De esta forma, ir dejando atrás la focalización por cantidad de consumo que presenta grandes errores de inclusión y exclusión, y fortaleciendo los sistemas de clasificación categórica para reducir los errores. 

Lograr una buena focalización es fundamental para el éxito del instrumento, no sólo porque se alcanza la población que requiere de ayuda, sino también porque se minimizan los recursos destinados a sectores que no lo requieren. En algunos países europeos, los grupos de la sociedad civil y otras organizaciones no gubernamentales juegan un rol fundamental en la generación y la transferencia de información, así también en impulsar una agenda con el gobierno. Tales campañas son importantes para un mayor reconocimiento y comprensión de los problemas de pobreza energética.

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